政策解读

新修订《中华人民共和国森林法》解读(第一期)

发布时间:2020-06-17    来源:遵义市林业局

一、森林法的修订思路和基本制度(总则)

新修订的森林法在结构上作了较大调整,从1998年森林法7章扩展至9章,条文数从49条增加到84条。在修改总体思路上,把握国有林和集体林、公益林和商品林两条主线,建立和完善了森林资源保护管理制度。主要有:

一是森林权属制度。按照明确森林权属、加强产权保护的立法思路,根据国有森林资源产权制度改革的要求和国有林区、国有林场、集体林权制度改革的实践经验,“森林权属”一章明确了森林、林木、林地的权属,确定了国有森林资源的所有权行使主体,规定了国家所有和集体所有的森林资源流转的方式和条件,强调了国家、集体和个人等不同主体的合法权益。

二是分类经营管理制度。按照充分发挥森林多种功能,实现资源永续利用的立法思路,修订后的森林法将“国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标,对公益林和商品林实行分类经营管理”首次作为基本法律制度写入“总则”一章。同时,还在“森林保护”“经营管理”等章节,对公益林划定的标准、范围、程序等进行了细化,对公益林、商品林具体经营制度做了规定,体现了公益林严格保护和商品林依法自主经营的立法原则。

三是森林资源保护制度。按照生态优先、保护优先,实行最严格的法律制度保护森林、林木和林地的立法思路,修订后的森林法规定,在具有特殊保护价值的林区建立以国家公园为主体的自然保护地,加强保护;将党中央关于天然林全面保护的决策转化为法律制度,严格限制天然林采伐。进一步完善森林火灾科学预防、扑救以及林业有害生物防治制度,明确了人民政府、林业等有关部门、林业经营者的职责。为确保林地保有量不减少,形成了占用林地总量控制、建设项目占用林地审核、临时占用林地审批、直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地审批的林地用途管制制度体系。

四是造林绿化制度。按照着力推进国土绿化,着力提高森林质量的立法思路,修订后的森林法强调了科学保护修复森林生态系统,坚持自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合,对新造幼林地和其他应当封山育林的地方,组织封山育林,对国务院确定的需要生态修复的耕地,有计划地组织实施退耕还林还草;坚持数量和质量并重、质量优先,在大规模推进国土绿化的同时,应当科学规划、因地制宜,优化林种、树种结构,鼓励使用乡土树种和林木良种、营造混交林。造林绿化离不开各行各业、公民的广泛参与,修订后的森林法将“每年三月十二日为植树节”写入法中,并鼓励公民通过植树造林、抚育管护、认建认养等方式参与造林绿化,进一步丰富了履行植树义务的方式。同时,根据森林城市建设多年来取得的成绩,修订后的森林法规定统筹城乡造林绿化,推动森林城市建设。

五是林木采伐制度。按照既有效保护森林资源,又要充分保障林业经营者合法权益的立法思路,根据“放管服”改革要求,修订后的森林法在坚持森林采伐限额制度的基础上,规定重点国有林区以外的森林采伐限额由省级林业主管部门编制,经征求国家林草局意见,报省级人民政府批准后公布实施,并报国务院备案。回应实践需求,完善了林木采伐许可证核发范围、条件和申请材料,规范了自然保护区林木采伐和采挖移植林木管理。强化了森林经营方案的法律地位,国有林业企业事业单位必须编制森林经营方案,国家支持、引导其他林业经营者编制。删除了木材生产计划、木材运输许可等制度。

六是监督保障制度。按照加强宏观调控,加大扶持和监督保障力度,落实目标责任的立法思路,修订后的森林法明确了国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度,对人民政府完成森林资源保护发展目标和森林防火、重大林业有害生物防治工作情况进行考核,地方人民政府可以建立林长制。并在新增的“发展规划”一章规定县级以上人民政府应当通过合理规划森林资源保护利用结构和布局,实现提高森林覆盖率、森林蓄积量等保护发展目标。为加大扶持力度,修订后的森林法规定国家采取财政、税收、金融等方面的措施,支持森林资源保护发展,人民政府应当保障森林生态保护修复的投入。完善森林生态效益补偿制度,明确加大公益林保护支持力度,支持重点生态功能区转移支付,指导地区间横向生态效益补偿等内容。新增森林保险制度,鼓励引导金融机构开展林业信贷业务。为加大监督力度,修订后的森林法明确了林业主管部门监督检查职权,以及为履行监督检查有权采取行政强制措施、约谈等,对破坏森林资源造成生态环境损害的,自然资源、林业主管部门可以依法提起诉讼,向侵权人提出损害赔偿要求。

新修订的森林法还根据林业行政执法、复议和诉讼案件中反映出的问题,对法律责任规定的违法行为种类、处罚幅度、代为履行等做了修改完善。明确执法裁量标准,增加省级以上林业主管部门制定恢复植被和林业生产条件、树木补种标准的规定,加强执法的可操作性,提高法律威慑力。

二、明确森林权属 加强产权保护(森林权属)

明确森林权属、加强产权保护,是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度,也是本次森林法修订的重点。原森林法重点对权属证书核发作出了规定,有关森林资源流转、不同权利主体合法权益等规定比较原则,也分散在不同章节中,实践中对于公益林、国有森林资源能否流转以及按照什么程序流转存在不同的理解和做法,导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放,影响了森林资源的保护发展。

党的十八大以来,党中央、国务院明确要求健全自然资源资产产权制度、统筹推进自然资源资产产权制度改革,强调要稳定农村土地承包关系,赋予农民更多的财产权利。新修订的森林法根据国有森林资源产权制度改革要求和国有林区、国有林场、集体林权制度改革的实践经验,增加了“森林权属”一章,重点在以下几个方面作了规定:

第一,修改森林权属登记制度。根据不动产登记制度改革,将原来森林法规定的森林、林木和林地的所有权、使用权由人民政府登记造册,核发证书修改为由不动产登记机构统一登记造册,核发证书。作为属地登记原则的例外,新修订的森林法规定重点林区的森林、林木、林地的登记机关为自然资源部。

第二,建立国有森林资源所有权行使制度。一是明确了国有森林资源所有权行使主体。按照中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,修订后的森林法规定国家所有的森林资源由国务院代表国家行使,国务院可以授权自然资源部统一履行国有森林资源所有者职责。二是明确国有森林资源可以依法确定给林业经营者使用。到目前为止,我国基本上是通过无偿划拨国有森林资源方式,赋予国有林场、国有林管理局享有经营使用的权利。在森林法修订中,有的部门、专家提出,按照全民所有自然资源资产有偿使用的改革精神,今后除了无偿划拨,还可以允许采取有偿出让、授权经营、出租等方式使用国有森林资源,使用权主体也不应局限于国有林场、国有林管理局。修订后的森林法在立足林业实际、又兼顾今后改革方向的基础上作出了规定,在确定方式上,既包括无偿划拨,也包括有偿出让等,在获得主体上,包括但不限于国有林业经营者。三是明确国有森林资源可以流转。对于国有森林资源的保护管理,既要适应市场经济发展的需要,放活国有森林资源使用权,又要严格管理,避免破坏森林资源和造成国有森林资源资产流失,修订后的森林法对国有森林资源以转让、出租、作价出资等方式流转作了3项要求,一要依法取得使用权,二要经批准,三要由国务院制定具体办法。下一步,还需要加快制定有关办法,明确流转的方式、条件、程序和批准主体。

第三,完善集体林地承包经营制度。集体林地主要是由农户承包经营和集体经济组织统一经营。目前,明晰产权、承包到户的基础改革任务全面完成,新修订的森林法注重与新修订的农村土地承包法相衔接,重点强化在稳定承包权的基础上,建立放活经营权、落实收益权的法律制度,明确承包户享有林地承包经营权和林木所有权,可以以出租(转包)、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。另外,对于集体统一经营的林地,《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定“对不宜实行家庭承包经营的林地,依法经本集体经济组织成员同意,可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地,由本集体经济组织依法实行民主经营管理”。新修订的森林法明确了集体经济组织统一经营林地的合法性,并对流转程序进行了规范。

第四,健全林业经营者权益保护制度。规定了不同所有制经营主体对营造林木享有的权益。国有企业事业单位、机关、团体、部队对其营造的林木,负有管护责任和按照国家规定支配林木收益的权利;集体以及其他组织和个人对其营造、种植的林木,享有所有权并有权获得林木收益。因生态保护、基础设施建设等公共利益需要征收、征用林地、林木的,要依法办理审批手续,并给予公平、合理补偿。

关于林权争议处理。林权争议涉及面较广,产生原因复杂多样。当地政府对历史沿革、风俗民情更为了解,在实践中,林权争议处理也比较依赖人民政府设立的林权争议处理机构。人民政府先行处理,有利于通过协调化解纠纷。修订后的森林法基本沿用了原森林法关于政府先行处理的规定,并和新修改的土地管理法有关规定进行了衔接。同时,对原森林法不得砍伐有争议林木的规定进行了完善。因森林防火、林业有害生物防治、国家重大基础设施建设等需要,可以先行采伐或者改变林地现状。实际工作中,对于相关采伐收入、补偿金等,可以由有关部门通过银行予以保管,待争议解决后再予以分配。

来源:中国绿色时报

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